欣闻加法天下无冤 2024年07月19日 17:39 北京

  东洲岛位于湖南省衡阳市中心四面环水，长2公里左右，宽约二百余米，沙滩面积25亩，东面水域宽200米，西面水域宽300米。岛上树木茂密，绿荫浓蔽，环境十分幽静，与岳阳君山、长沙橘子洲并称湘江流域三大洲，属古衡阳八景之一，也是衡阳市现代人旅游的打卡地。

  夫子楼高三层，木结构，位于东洲岛上，是缅怀纪念王船山先生的重要场所，也是东洲岛重要的地标性建筑及观景平台。但是这个兼具衡阳名胜的地标建筑居然建在未经合法征收的土地上，涉嫌违法占地。

东洲岛地标建筑夫子楼（来源网络图片）

  夫子楼所占土地涉嫌违法的背后有哪些不为人知的内幕？被违法占地的土地权属人为了讨回公道，获得到他们应得的土地补偿，历经十年维权，先后打了十三场官司，他们到底经历了哪些超乎常人想象的坎坷与曲折，笔者为此展开全面调查，力求还原夫子楼下土地的来龙去脉与事实真相。

该《说明》充分证明夫子楼用地至今未报批，违法占地仍在持续中

政府部门出尔反尔，确权后又“否认”

   1998年，东洲旅游公司及六名股东为了开发建设东洲岛南头旅游景区，经原郊区政府批准，依法支付了对村民的征地补偿、国有土地出让金及相关税费与规费，完成了30.4279亩国有土地出让所需的全部手续，只是当年《土地管理法》颁行不久，相关制度并不完善，导致虽有土地出让事实，却未签订书面的土地出让合同，又因为衡阳市行政区划的突发调整与变更，原郊区合并到雁峰区等历史原因，故未能及时办理国有土地使用权证。

   2013年，衡阳市政府规划整体开发东洲岛，开始涉及占用东洲公司的30.4279亩土地。直至2016年3月，当时，雁峰区政府为了加快推进征地工作，区有关领导指派相关干部会同东洲六股东一起向衡阳市国土局（现更名为自然资源规划局，简称自规局）提供原郊区政府出具的《国家建设征用土地批准书》、《建设用地许可证》、《国家建设征（拨）土地呈报表》、征地红线图、以及当时村委会与村小组签订的《征地协议》等资料，共同申请对案涉东洲岛南头30.4279亩土地予以确权。

   2016年6月24日，衡阳市国土局经办人员经过多方实地走访、调查以及对历史档案材料进行反复核实，最后向东洲旅游公司六名股东出具关于《请求确认东洲旅游公司陈凤书、魏启生、陈惠国、李开菊、魏杰、陈杰在原郊区政府批准征地（30.4279亩）予以确认的请示报告》的复函（下简称《确权复函》称：经调查、咨询当年该土地的办理人员及召开相关人员就该土地权属的讨论会，现将你们提问复函如下：

   根据《衡阳市城区居民国有建设用地使用权登记暂行办法》第三十五条之规定：“衡阳市区划调整调整前，原郊区人民政府发放的相关土地文书、土地使用权证及土地价款缴纳凭证予以认可⋯⋯”，因此，在你们提供的相关证明材料真实可信的前提下，该30.4279亩土地的使用权属于你们所有，你们应享有该30.4279亩土地使用权的相应权益。

   就在该确权复函出台之前，衡阳市国土局政策法规科于2016年5月27日，给衡阳市国土局领导还出具过一份《关于衡阳市东洲旅游实业公司用地核实的报告》（下简称《报告》），该《报告》证实魏杰等六名东洲旅游公司股东于1998年先经过衡阳市郊区建设局规划许可下，有偿征用东洲村84亩荒地，但最后通过衡阳市郊区人民政府批准的只有30.4279亩并为其颁发《国家建设征用土地批准书》，随后，他们按照政策对当地村民进行了补偿和缴纳了相应的土地费和税后，郊区人民政府向魏杰等六人颁发了30.4279亩的《建设用地许可证》。

   该《报告》还证实，正当魏杰等六人在该30.4279亩土地上投入资金进行开发的时候，时值衡阳市区规划调整，东洲村从市郊区并入雁峰区，同时因干部人士调整等实际情况导致东洲岛南头的开发拖延至今，并且因开发建设拖延导致魏杰等六人的《国有土地使用权证》一直未能办理。

   《报告》中特别说明：为了查证魏杰等六人提供的《国家建设征用土地批准书》与《建设用地许可证》的真伪，我科室经过查找城区分局的历史档案，同时咨询当年经办过此项工作的局退休干部，以及召集相关部门讨论研究后，均认为东洲公司提供的征地批文等书面材料内容前后衔接具备连贯性。

《确权复函》 《工作复函》首页

   尽管如此，衡阳市原国土局给东洲旅游公司六股东出具的土地《确权复函》后，包括涉嫌违法占地的主体即雁峰区政府以及衡阳市自规局还是不认账，还企图找各种借口否认《确权复函》的法律效力，并故意制作了一份内部《工作复函》，人为制造案涉30.4279亩土地权属存在争议，达到否认《确权复函》的目的，（详见下文“无效”《工作复函》成土地赔偿挡箭牌）。

   值得注意的是，出具《确权复函》的时间在夫子楼开建之前，而《工作复函》正好产生于夫子楼违法占地之后。

   2017年，据法制日报《法人》报道，时任衡阳市国土局廖局长接受记者采访时表示，东洲岛不是开发，是进行保护性和公益性的建设。根据记者采访提纲中指出该项目征地审批存在问题后，国土局随即派人经过调查也发现存在两处未经审批，涉嫌未批先建的违法用地现象。

   “这些用地未经报批，存在一定的客观困难，就是因为衡阳市占补平衡指标严重不足，所以，就没有去报批。”廖局长解释说，“但不管有什么理由，发现违法用地就必须严肃处理，绝不放过。”

   廖局长特别指出，其中一处违法用地就是东洲旅游公司及股东要求确权的土地上，规划动工兴建了“夫子楼”

   按规定，对违法用地的施工项目必须叫停，并要求拆除违法建筑物，恢复土地原状。但是，记者在现场看到，在被认定涉嫌违法用地的地块上，并没有停工迹象，相反，据雁峰区政府网报道，东洲岛项目计划2018年元旦迎客，涉嫌违法用地的地块上——位于东洲岛南端最宽处的“夫子楼”将于12月中旬屹立而起。

   后来的事实证实，夫子楼就是在衡阳市国土局要“严肃处理，绝不放过”违法占地的呼声中，顺利建成竣工的。

法院判决政府占地违法，却拒不赔偿

   2017年12月18日，东洲公司六名股东坚称对上述30余亩国有土地拥有使用权，针对雁峰区政府占地不补偿的行为，便将负责为东洲岛开发征收土地的雁峰区政府告上法庭，请求法院判决雁峰区政府占用东洲公司六名股东的30.4279亩国有土地的行政行为违法。

   六名原告联合诉称：1998年， 东洲公司股东陈风书、魏启生、陈惠国、李开菊、魏杰、陈杰等六人（其中魏启生2015年去世，其独生女魏瀚钊继任股东），经原衡阳市郊区人民政府批准，在支付全部土地规费和税金后，获得由衡阳市郊区政府国土局颁发的该30.4279亩国有土地建设用地许可证。2016年6月24日，衡阳市国土资源局根据《衡阳市城区居民国有建设用地使用权登记暂行办法》第三十五条之规定，复函确认案涉30.4279亩国有土地使用权属六原告所有。

   起诉书认为：被告雁峰区人民政府在征收原告上述土地时，既未办理征地审批手续，也未公告，更未与原告签订征地补偿协议支付补偿款，强行征收原告土地并拆除地上附着物进行建设，造成原告巨大损失。原告认为，原告对被征占的30多亩国有土地享有合法使用权，其合法权益应受法律保护，被告违法征收和占用原告土地，并不依法予以补偿，严重损害原告利益。

   2017年12月20日，衡阳市中级人民法院立案受理六名原告的起诉，并于2018年1月29日公开开庭审理此案。

   2018年8月15日，衡阳市中院依法作出一审判决：雁峰区政府征地行为违法。

确认政府占地违法判决书截图

   据了解，此案一审判决即生效。因为作为败诉一方的雁峰区政府，并没有上诉，也说明其事实上服从一审判决，承认违法占地的事实。

   雁峰区政府虽然对一审判决没有上诉，但是，却在违法行政的赔偿上玩起了推诿与踢皮球的手段。

   上述一审判决生效后，依据《中华人民共和国国家赔偿法》及《侵权责任法》的相关规定，东洲公司六名股东于2018年10月8日，依法向赔偿义务机关衡阳市雁峰区人民政府申请行政赔偿。

   2018年11月26日，雁峰区政府给东洲公司六名股东出具《申请赔偿答复通知书》。该《通知书》以衡阳市国土局出具的《工作复函》中关于案涉国有土使用权属不明为由，作出暂不赔偿的决定。

   《工作复函》即衡阳市国土局于2016年6月24日给六名股东出具确权复函之后，针对雁峰区政府致衡阳市国土局《关于核实东洲旅游实业公司上地使用权属等相关工作的函》，衡阳市国土局给雁峰区政府做出关于《关于核实东洲旅游实业公司土地使用权属等相关工作的函》的复函（简称《工作复函》），该《工作复函》几乎是对《确权复函》的全盘否定。

“无效”《工作复函》成土地赔偿挡箭牌

   一份反复被政府称为属于政府内部工作函，对外相关主体包括案中六名股东的实体利益不产生影响，却在六名股东申请行政赔偿的过程中，总是“阴魂不散”，该《工作复函》先后被雁峰区政府及相关法院多次作为拒绝案涉土地赔偿的挡箭牌与拦路虎，并且居然无法申请司法撤销。法院驳回六股东撤销《工作复函》申请的理由也是说，“《工作复函》只是政府内部公文，对外不产生效力，对六股东的实体权利不产生影响，故以不属于行政诉讼的受案范围为由，驳回起诉”。

   笔者调查发现，政府的狡辩与法院的判决，直接导致东洲公司六股东的维权彻底陷入一个死循环与难以走出的怪圈中。

   东洲公司六股东直接向雁峰区政府申请行政赔偿遇阻后，只能再向衡阳市中级人民法院提起行政赔偿诉讼。但衡阳中院审理后，直接以《工作复函》导致土地权属不清为由，做出一审判决：驳回东洲公司六股东关于案涉土地的赔偿诉求。

   东洲六股东不服衡阳市中院一审判决，再上诉到湖南省高院，该院通过开庭审理认为，本案被上诉人雁峰区政府在涉案30.4279亩土地征收过程中，未提交征地批文，征地公告等征地手续，征收程序违法，该违法行为已经被衡阳中院（2017）湘04行初181号行政判决所确认，该案原告即利害关系人陈风书，魏瀚钊，李开菊，陈惠国，陈杰，魏杰等六人依法取得申请国家赔偿的权利，并指定衡阳市中级人民法院继续审理。

   衡阳市中级人民法院按照湖南省高院指令，重新开庭审理，再次做出的判决也只对村、组介绍安排的六个工程队作了部份补偿，并再次以《工作复函》中涉及土地权属存在争议为由，驳回东洲公司六股东关于案涉土地的补偿请求。

   东洲公司六股东在多次申请复议无果后，只得又以衡阳市自规局（原市国土局）为被告，向衡阳市铁路运输法院提起行政诉讼，请求撒销被告之后做出与之前出具的《确权复函》内容相反的《工作复函》。

   此案开庭审理时，被告答辩核心内容是，该工作复函是衡阳市国土资源局致衡阳市雁峰区人民政府的文件，属于政府工作部门之间的内部往来公文，属于行政机关的内部行为，该行为对被答辩人（东洲公司六股东）的实体权利不产生实际性影响，故不属于人民法院行政诉讼的受案范围。在庭审辩论时被告还称：一我们没有撤销你们的《确权复函》。二，衡阳中院181号判决书已经判了雁峰区政府征地行政行为违法。三，如果《工作复函》对外有效，雁峰区就不可能被判违法。四，你们告我们国土局干吗？你们找区政府要钱就是了。

   衡阳市铁路法院最后居然还是以《工作复函》没有对外效力为由，驳回了东洲公司六股东的诉请。六股东不服，上诉至衡阳市中院，中院未开庭审理，就直接裁定驳回了六股东的上诉，维持原判。六股东又向湖南省高申请再审，湖南省高院行政裁定2022湘行申361号，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第（五）项规定，行政机关作出不产生外部法律効力的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，第六十九条规定，不符合行政诉讼第四十九条规定的案件，驳回申请人的再审申请。

法院“以新法处理旧事”致颁证难

   东洲公司六股东在走完全部诉讼程序后，依然无法撤销《工作复函》致案涉土地被违法占用却赔偿无果的情形下，同时根据衡阳中院2019湘04行赔初3号判决书及后续多个相关判决书均认为“双方当事人均未提供新的案涉土地的使用权证书,因此原告陈风书等6人要求赔偿被征用的土地补偿，是不可诉的行政行为，应另行提起土地使用权确认之诉。”东洲公司六股东无奈之下，便转向衡阳市自规局申请颁发案涉土地的国有土地使用权证，但该局于2023年5月24日作出关于《颁发国有土地使用权证申请书》的答复称：你们要求颁发东洲岛南头30.4279亩土地的国有土地使用权证书等问题，我局已于2017年10月18日复函雁峰区人民政府(详见衡国土资(2017)329号)即《工作复函》，并认定:“因不能提供完成土地征收补偿、相关用地手续和缴纳土地税费等证据，不能确定陈风书等6人拥有该宗土地使用权。”鉴于你们的申请事项已经予以答复，且根据市中级人民法院(2019)湘04行赔初3号行政赔偿判决书，对其投入的成本及相应利息4971264.18元(含16.8万元土地补偿费)已经赔付到位，本次申请不予重复处理。

   颁证申请遭拒后，东洲公司六股东以衡阳市自规局为被告再次向衡阳市铁路法院提起行政诉讼，请求撤销被告 2023 年 5 月 24 日作出的《关于<颁发国有土地使 用权证书申请书>的答复》，并判令被告依据其 2016 年 6 月 24 日作出的《确权复函》，为原告颁发案涉国有土地使用权证书。

   起诉的主要事实与理由是：被告 2023 年 5 月 24 日给原告的答复，仍然坚持其 2017 年 10 月 18 日对雁峰区人民政府的《工作复函》主张，是对其 2016年 6 月 24 日给原告出具《确权复函》的彻底否定，前后自相矛盾，违背事实和法律，违反政府应遵守的“诚信原则”。原告申请被告颁发案涉土地使用权证书，有确凿的事实、充分的证据及法律依据。被告不顾客观事实，违背法律，拒绝为原告颁发土地权使用权证书，极大地损害了原告利益。

   铁路法院审理后认为，关于对涉案答复是否应予撤销的问题。因六原告向被告申请要求被告为原告颁发案涉30.4279亩国有土地使用权证书，被告作出涉案答复称，被告作出的《工作复函》已认定：“因不能提供完成土地征收补偿、相关用地手续和缴纳土地税费等证据，不能确定陈风书等6人拥有该宗土地使用权。”鉴于申请事项已经予以答复，本次申请不予重复处理。该涉案答复实质是指明因案涉土地权属不明，故不予颁证。并据此判决驳回六股东的诉讼请求。

   东洲六股东不服，上诉至衡阳市中院，该院审理后认为，被上诉人（即一审被告衡阳市自规局）作出的案涉答复，实质是对上诉人的颁证申请答复不予颁证，一审判决驳回上诉人诉请撤销案涉答复，请求被上诉人为其颁发案涉国有土地使用权证书的事实清楚，理由正确，本院予以支持。据此做出驳回上诉、维持原判的终审判决。

十三场官司未能解决争端 案结事了路在何方？

   截止目前，东洲公司六股东为争取案涉30.4279亩土地的合理补偿，已经先后打了十三场官司，裁判文书收到13份，依然未能如愿。但他们并不气馁，依然坚持申诉。

   据东洲六名股东的代理律师指出，案涉土地完全具备颁证条件，其具体理由如下：

1、二审中，被上诉人（衡阳市自规局）确认上诉人（东洲公司六股东）

已向国家缴纳了案涉土地规费57万元。

2、东洲公司六股东取得当时政府颁发的《国家建设征用土地批准书》、《建

设用地许可证》及《征地红线图》。

3、2016年5月27日衡阳市国土资源局政策法规科《关于衡阳市东洲旅游实业公司用地核实的报告》（即《确权复函》）。

4、2016年9月18日衡阳市国土资源局法规科《关于东洲岛“陈风书等”国有土地征收费用的情况说明》。证明申请人支付东洲岛社区居委会第一、二小组80万元征地补偿款的情况。

   代理律师进一步指出，二审法院认为东洲公司六股东与政府没有成立土地使用权出让合同，与事实不符。当时的法律法规及土地政策，对政府出让国有土地的程序及形式要求，没有明确规定。为了发展经济，加速土地流转，上世纪八、九十年代，衡阳市人民政府委托郊区人民政府办理了数以千计如本案的国有土地使用权出让事务，衡阳市人民政府及郊区人民政府不可能按照现在的《不动产登记暂行条例实施细则》办理，这是历史和客观事实。二审法院却以原国土资源部2019年7月24日修订的《不动产登记暂行条例实施细则》处理20多年前的土地征收与土地出让事务，明显违反法的适用时效原则，是以新法处理旧事，明显不当。

   根据上述证据足以证明土地出让合同事实上已经成立并已实际履行，当年没有订立书面的国有建设用地使用权出让合同，责任和过错不在东洲公司六股东，而在政府一方。

   据了解，根据上述事实与新证据，东洲公司六股东正在向湖南省高院申请再审，请求撤销一、二审的错误判决。

   另据东洲公司六股东提供的证据显示，作为参照，雁峰区政府占用案涉土地30.4279亩的时间，相同地段国有土地的征收补偿标准是2700元/㎡，30.4279亩应补偿5422.2517万元；如按当时市场土地拍卖价为420万元/亩，30.4279亩国有土地，则应支付1.217116亿元补偿金。

   案涉主体是否属于国有土地？两个证据可以证实，其一，是衡阳市中院（2024）湘04行㚵42号开庭笔录第22页自规局回答审判长的提问时明确，东洲岛上已没有集体土地了；其二，据知情人透露，2019年衡阳市土地普查登记显示，案涉土地属于国有土地性质，只是这份普查资料掌握在衡阳市自规局，且秘而不宣，始终未向法院出示。因此，东洲公司六股东拥有的案涉30.4279亩属于国有土地是无可争辩的事实。

   一旦确定案涉土地属于国有土地性质，衡阳市雁峰区政府违法占用该土地，依法就应当按照国有土地市场拍卖价的标准，对其权属人即东洲公司六股东进行赔偿。

   最后，再审法院能否顶住地方行政权的压力，独立行使审判权，依法支持东洲公司六股东的颁证与行政赔偿诉求，并将这起因政府违法占地建设“夫子楼”引发的纠纷画上圆满的几号？我们将继续关注。

   来源：隔局